Bỏ phiếu tín nhiệm và thăm dò tín nhiệm ở Đức

Nguyễn Minh Tuấn [*]

Theo blog Nhà nước và Pháp Luật

Nếu như bỏ phiếu tín nhiệm là sự tác động từ bên ngoài, thì việc thăm dò tín nhiệm là sự chủ động tự thân từ bên trong. Hai cơ chế này tác động tương hỗ, bổ sung cho nhau, hối thúc liên tục việc xây dựng một Chính phủ hiệu năng. Thông qua bỏ phiếu tín nhiệm Chính phủ, Nghị viện thực hiện khả năng kiểm soát quyền lực của Chính phủ, thực thi trách nhiệm là cơ quan đại diện của nhân dân. Thông qua việc thăm dò tín nhiệm, Thủ tướng có thể biết được sự ủng hộ của Hạ viện đối với chính sách của mình đến đâu, để từ đó có sự điều chỉnh hợp lý. Đây là cách làm bản chất là hướng tới sự minh bạch.

Bỏ phiếu tín nhiệm chính là công cụ của Nghị viện nhằm kiểm soát quyền lực của Chính phủ. Bỏ phiếu tín nhiệm phải mang trong nó ý nghĩa cải tổ, xây dựng, ngăn chặn sự tồn tại kéo dài một Chính phủ yếu kém.

Ở CHLB Đức, công cụ quan trọng nhất của Hạ nghị viện nhằm kiểm soát quyền lực Chính phủ là Hạ viện có quyền tuyên bố bất tín nhiệm Thủ tướng.

Lần đầu tiên trong lịch sử của Đức vấn đề Hạ nghị viện có quyền bỏ phiếu tín nhiệm Thủ tướng được đặt ra tại Điều 54 Hiến pháp dân chủ của Cộng hòa Weimar năm 1919. Sau một thời gian thực hiện, qui định này tỏ ra bất cập, vì theo qui định này Hạ viện có quyền bất tín nhiệm Thủ tướng, nhưng không qui định nghĩa vụ của Hạ viện phải đồng thời tìm ra được một người kế nhiệm thay thế Thủ tướng xứng đáng hơn. Những nhà khoa học và các chính trị gia cho rằng qui định này không chứa đựng trong đó yếu tố xây dựng hay cải tổ (destruktives Missvertrauensvotum) và có thể dẫn tới nguy cơ chia rẽ nội bộ hoặc duy trì một Chính phủ yếu, thiếu bền vững.[1]

Rút kinh nghiệm từ Hiến pháp cộng hòa Weimar, Luật cơ bản (LCB) của Cộng hòa liên bang Đức[2] sau này tại Điều 67 Khoản 1 Câu 1 đã qui định Hạ viện chỉ có thể tuyên bố chính thức bất tín nhiệm Thủ tướng khi Hạ nghị viện đã bầu ra được một Thủ tướng kế nhiệm mới với tỷ lệ đa số tuyệt đối. Quy định này được gọi là bỏ phiếu tín nhiệm có tính chất xây dựng và cải tổ (konstruktives Missvertrauensvotum).[3]

Về thủ tục, theo Điều 67 Khoản 1 Câu 2 Luật tổ chức Hạ nghị viện[4] thì đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm phải do một phần tư (1/4) Nghị sĩ của Nghị viện ký tên đề nghị và trong đề nghị đó phải đề cử được Thủ tướng kế nhiệm để Hạ viện bầu.

Lần đầu tiên trong lịch sử của Đức vấn đề Hạ nghị viện có quyền bỏ phiếu tín nhiệm Thủ tướng được đặt ra tại Điều 54 Hiến pháp dân chủ của Cộng hòa Weimar năm 1919.

Theo Điều 67 Khoản 2 LCB thì trong vòng 48 tiếng đồng hồ (2 ngày), sau khi nhận được đề nghị, việc bầu người kế nhiệm Thủ tướng (Nachfolger) phải được tiến hành. Nếu ứng viên kế nhiệm đạt được đa số tuyệt đối,[5] theo nguyên tắc tổng phiếu bầu đạt được 50% + 1 trên tổng số thành viên Hạ nghị viện (Mitgliedermehrheit des Bundestages - Điều 76 Khoản 1 Câu 1 LCB),[6] coi như thủ tục bầu Thủ tướng kế nhiệm thành công. Sau đó Tổng thống liên bang ra quyết định chính thức miễn nhiệm Thủ tướng đương nhiệm và bổ nhiệm Thủ tướng mới (Điều 67 Khoản 1 Câu 2 LCB).

Cho đến nay ở nước Đức có hai lần Hạ nghị viện tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm Thủ tướng vào năm 1972 và 1982, tuy nhiên chỉ một lần Hạ nghị viện bỏ phiếu bất tín nhiệm thành công vào năm 1982. Năm đó Thủ tướng đương nhiệm Helmut Schmidt (thuộc Đảng SPD) bị Hạ viện bỏ phiếu bất tín nhiệm và người kế nhiệm là Helmut Kohl (thuộc Đảng CDU) được bầu làm Thủ tướng.

Bảng 1. Bỏ phiếu tín nhiệm[7]

Thời gian	Người kế nhiệm (Đảng)	Thủ tướng đương nhiệm (Đảng)	Tổng phiếu bầu người kế nhiệm	Tổng phiếu không tán thành hợp lệ	Không bỏ phiếu	Không có mặt/ Không bỏ phiếu	Kết quả bất tín nhiệm?
27/4/1972	Rainer Barzel (CDU)	Willy Brandt(SPD)	247	10	3	236	Không thành công
1/10/1982	Helmut Kohl (CDU)	Helmut Schmidt (SPD)	256	235	4	2	Thành công

Khác với bỏ phiếu tín nhiệm (Missvertrauenvotum) là phải do Hạ viện tiến hành, việc thăm dò tín nhiệm (Vertrauensfrage) theo Điều 68 LCB do Thủ tướng tự đề xuất.

Kết quả thăm dò tín nhiệm sẽ đưa đến hai khả năng:

Khả năng 1: Nếu Thủ tướng vẫn nhận được sự ủng hộ của Nghị sĩ Hạ nghị viện (đạt được tín nhiệm của quá nửa số Nghị sĩ) thì Thủ tướng sẽ tiếp tục điều hành Chính phủ - một Chính phủ mà thủ tướng nhận được tín nhiệm đa số (Mehrheitskanzler).

Khả năng 2: Nếu Thủ tướng không nhận được sự ủng hộ của Hạ viện, Thủ tướng có thể lựa chọn một trong 3 cách thực hiện dưới đây:

Cách 1: Thủ tướng vẫn tiếp tục điều hành Chính phủ, nhưng lúc này là một Chính phủ thiểu số (Minderheitskanzler). Việc thăm dò tín nhiệm là quyền của Thủ tướng và cũng không ép buộc Thủ tướng phải từ chức ngay khi không đạt được tín nhiệm đa số, nhưng vấn đề ở chỗ nếu chỉ được thiểu số ủng hộ, Thủ tướng sẽ gặp nhiều khó khăn trong điều hành Chính phủ và tình trạng ấy là không thể mãi kéo dài.

Một điều khá thú vị theo Luật pháp Đức là ngay cả khi không đạt được tín nhiệm, nhưng luật vẫn cho phép Thủ tướng một cơ hội cuối cùng để lấy lại sự tín nhiệm của mình. Đây là tình huống đặc biệt, Chính phủ có thể đệ đơn đề nghị Tổng thống ban bố tình trạng khẩn cấp về lập pháp (Gesetzgebungsnotstand) tối đa trong 6 tháng, trên cơ sở sự đồng thuận của Thượng nghị viện (Bundesrat) theo Điều 81 Khoản 1 Câu 1 LCB. Theo Điều 82 Khoản 2 Câu 1 LCB, trong khoảng thời gian này các đạo luật có thể được thông qua, ban hành bởi Chính phủ liên bang và Thượng viện (Bundesrat), không cần đến sự đồng ý biểu quyết thông qua của Hạ viện (Bundestag).[8]

Cách 2: Thủ tướng từ chức và Hạ nghị viện bầu Thủ tướng mới theo Điều 63 LCB. Thực ra cũng không cần chờ đến sau khi có kết quả thăm dò, trong nhiệm kỳ của mình, Thủ tướng hoàn toàn có thể từ chức bất cứ lúc nào.

Cách 3: Thủ tướng có thể đề nghị Tống thống liên bang giải tán Hạ viện theo Điều 68 Khoản 1 Câu 1 LCB. Giải tán Nghị viện phải diễn ra trong vòng 3 tuần kể từ khi có kết quả thăm dò không đủ phiếu tín nhiệm. Sau khi giải tán Hạ viện, một Hạ nghị viện mới phải được bầu trong vòng 60 ngày (Điều 39 Khoản 1 Câu 4 LCB).

Theo Điều 68 Khoản 1 Câu 1 LCB, Hạ viện không có quyền tự giải tán (kein Selbstauflösungsrecht). Việc giải tán Hạ viện phải thỏa mãn cả hai điều kiện cả về hình thức và nội dung:

- Điều kiện hình thức (formelle Auflösungslage): Qua kết quả thăm dò tín nhiệm cho thấy sự tín nhiệm với thủ tướng và chính phủ không đạt được đa số tuyệt đối.

- Điều kiện nội dung (materielle Auflösungslage): Thủ tướng mất tín nhiệm của Hạ viện do không đủ năng lực điều hành dựa trên những bằng chứng cụ thể. Nếu tiếp tục duy trì và không nhận được ủng hộ của Hạ viện, đất nước sẽ rơi vào tình trạng chính trị thiếu bền vững (politisch-instabile Situation).

Thiếu hai điều kiện này việc giải tán Hạ nghị viện có thể bị coi là giải tán giả (unechte Vertrauensfrage) và là hành vi vi phạm hiến pháp. Lường tính khả năng giải tán giả, phán quyết của Tòa án Hiến pháp liên bang số 114 (BVerfGE 114, 121, 155 ff.) đã có qui định cụ thể về cấm việc giải tán Hạ nghị viện giả để tranh thủ kéo dài nhiệm kỳ mới của Thủ tướng.[9]

Trong lịch sử của Cộng hòa liên bang Đức, việc thăm dò tín nhiệm đến nay đã được sử dụng 5 lần. Trong đó chỉ có hai lần (dưới thời Thủ tướng Schmidt 1982 và Schroeder 2001) đủ phiếu tín nhiệm của Hạ viện (echte Vertrauensfragen). Dưới thời các thủ tướng Brandt 1972, Kohl 1982 và Schroeder 2005, sau khi thăm dò tín nhiệm, Thủ tướng không đạt đủ đa số, đã đề nghị Tổng thống giải tán Hạ viện. Đặc biệt, năm 1983 và năm 2005 các Hạ nghị sĩ đã đệ đơn lên Tòa án Hiến pháp liên bang yêu cầu xem xét chống lại kế hoạch giải tán Hạ viện này. Cả hai lần này Tòa án hiến pháp liên bang đã đều bác đơn của các Hạ nghị sĩ vì không đưa ra được những bằng chứng cần thiết.[10]

Bảng 2. Thăm dò tín nhiệm[11]

Thời gian	Thủ tướng (Đảng)	Tín nhiệm	Không tín nhiệm	Không bỏ phiếu	Không có mặt/ Không hợp lệ	% Biểu quyết tín nhiệm	Kết quả tín nhiệm?	Hệ quả pháp lý
20/9/ 1972	Willy Brandt (SPD)	233	248	1	14	47%	Không đủ tín nhiệm	Giải tán Hạ viện
5/2/ 1982	Helmut Schmidt (SPD)	269	225	0	3	54,1%	Đủ tín nhiệm
17/12/ 1982	Helmut Kohl (CDU)	8	218	248	23	1,6%	Không đủ tín nhiệm	Giải tán Hạ viện
16/11/ 2001	Gerhard Schröder (SPD)	336	326	0	4	50,5%	Đủ tín nhiệm
1/7/ 2005	Gerhard Schröder (SPD)	151	296	148	5	25,2%	Không đủ tín nhiệm	Giải tán Hạ viện

Như vậy có thể thấy rằng bỏ phiếu tín nhiệm chính là công cụ của Hạ viện kiểm soát quyền lực của Chính phủ. Một mặt Hạ nghị viện bầu ra Thủ tướng thì phải chấp nhận chính sách hay con đường chính trị của Thủ tướng đưa ra, mặt khác khi chính sách của Thủ tướng qua một thời gian thực hiện trên thực tế cho thấy không hiệu quả, không nhận được ủng hộ của Hạ viện thì phải có biện pháp giải quyết ngay, để tìm người kế nhiệm xứng đáng hơn không để tình trạng trì trệ, yếu kém kéo dài. Mong muốn của những nhà lập hiến Đức là làm sao để bỏ phiếu tín nhiệm phải mang trong nó ý nghĩa cải tổ, xây dựng, ngăn chặn sự tồn tại kéo dài một Chính phủ yếu kém. Vì vậy ngoài qui định phải đạt được 1/4 số Nghị sĩ Hạ viện đề nghị, cần phải đưa ra được một người kế nhiệm xứng đáng hơn Thủ tướng đương nhiệm. Người Đức cho rằng cách làm minh bạch này sẽ tạo ra một cơ chế cạnh tranh "khỏe mạnh", đồng thời hạn chế nguy cơ chia rẽ trong Hạ nghị viện.

Nếu như bỏ phiếu tín nhiệm là sự tác động từ bên ngoài, thì việc thăm dò tín nhiệm là sự chủ động tự thân từ bên trong. Hai cơ chế này tác động tương hỗ, bổ sung cho nhau, hối thúc liên tục việc xây dựng một Chính phủ hiệu năng. Thông qua bỏ phiếu tín nhiệm Chính phủ, Nghị viện thực hiện khả năng kiểm soát quyền lực của Chính phủ, thực thi trách nhiệm là cơ quan đại diện của nhân dân. Thông qua việc thăm dò tín nhiệm, Thủ tướng có thể biết được sự ủng hộ của Hạ viện đối với chính sách của mình đến đâu, để từ đó có sự điều chỉnh hợp lý. Đây là cách làm bản chất là hướng tới sự minh bạch.

[*] Tác giả Nguyễn Minh Tuấn là nghiên cứu sinh Khoa Luật, ĐHTH Saarland, CHLB Đức; Giảng viên Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà nội.

___________________

[1] Xem thêm L. Berthold, Das konstruktive Misstrauensvotum und seine Ursprünge in der Weimarer Staatsrechtslehre. in: Der Staat. Duncker & Humblot, Berlin 36.1997, S. 81ff

[2] Ở Đức Luật cơ bản (Grundgesetz) là Hiến pháp, văn bản pháp lý có hiệu lực cao nhất trong hệ thống pháp luật. Văn bản này được Hội đồng Nghị viện (Das Parlamentarische Rat) thông qua ở Bonn vào ngày 8 tháng 5 năm 1949, công bố trên Công báo Số 1 năm 1949, có hiệu lực từ ngày 24 tháng 5 năm 1949. Sau khi nước Đức thống nhất, Luật cơ bản có hiệu lực trên toàn nước Đức cho đến nay.

[3] Ch. Gröpl, Staatsrecht I, 2. Aufl. 2010, Rn. 1393f.

[4] Luật tổ chức Hạ nghị viện liên bang Đức (Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages) thông qua ngày 2 tháng 7 năm 1980, công bố tại Công báo số 1 năm 1980, có hiệu lực ngày 1 tháng 10 năm 1980.

[5] Trong khoa học Luật hiến pháp ở Đức, người ta phân chia thành 3 loại đa số gồm đa số tương đối, đa số đơn giản (hay còn gọi là đa số tuyệt đối) và đa số tiêu chuẩn.

- Phần lớn trong các cuộc bầu cử người ta áp dụng đa số tương đối (relativ) - bầu người có số phiếu cao hơn (Ví dụ: Điều 63 Khoản 4 LCB);

- Đa số đơn giản (einfach) (Ví dụ: Điều 42 Khoản 2 Câu 1 LCB) hay đa số tuyệt đối (absolut) (Ví dụ Điều 63 khoản 2 Câu 1 LCB, bổ sung bởi Điều 121 LCB) là đa số quá bán theo nguyên tắc 50% + 1 phiếu bầu

- Đa số tiêu chuẩn (qualifiziert) - phải đạt được mức cụ thể, thông thường là 2/3 trong tổng số thành viên đồng thuận (Ví dụ: Điều 79 Khoản 2 LCB, Điều 77 Khoản 4 LCB).

[6] Đa số còn tiếp tục được phân loại theo từng trường hợp cụ thể dựa theo số lượng số phiếu tán thành trên tổng số phiếu được đưa ra (Zustimmungsquorum) và đa số dựa trên tổng số đại biểu (Beteiligungsquorum). Trong trường hợp này là đa số tuyệt đối dựa trên tổng số đại biểu tức là tổng số phiếu bầu người kế nhiệm trên tổng số thành viên Hạ nghị viện. (Xem thêm Ch. Gröpl, Staatsrecht I, 2. Aufl. 2010, Rn. 1393ff.).

[7] Thông tin trên được tổng hợp từ trang thông tin chính thức của Chính phủ liên bang Đức (Bundesregierung) tại: http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Homepage/home.html và trang thông tin chính thức của Hạ nghị viện liên bang Đức (Bundestag) tại: http://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2010/28643198_misstrauenvoten_serie/index.html truy cập gần nhất ngày 29/01/2011.

[8] H. Maurer, Staatsrecht I, 5. Aufl. 2007, § 14 Rn. 1f.

[9] F. Reimer, Vertrauensfrage und Bundestagsauflösung bei parlamentarischer Anscheinsgefahr, JuS 2005, 680-683.

[10] H. Maurer, Staatsrecht I, 5. Aufl. 2007, § 14 Rn. 26f; Ch. Gröpl, Staatsrecht I, 3. Aufl. 2011, Rn. 1393f.

[11] Thông tin trên được tổng hợp từ trang thông tin chính thức của Chính phủ liên bang Đức (Bundesregierung) tại: http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Homepage/home.html và trang thông tin chính thức của Hạ nghị viện liên bang Đức (Bundestag) tại: http://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2010/28643198_misstrauenvoten_serie/index.html truy cập gần nhất ngày 29/01/2011.